ניתוח אנכי של חוק דרכי תעמולה

3. ניתוח אנכי של חוק דרכי תעמולה

זהו פרק מתוך "תעמולת בחירות באינטרנט ובתנאים של טכנולוגיה משתנה", עבודת גמר לתואר מוסמך במשפטים מאת תומר טרבס בהנחיית פרופ' דפנה ברק-ארז (2003). להבנת ההקשר, אנא התחילו את הקריאה כאן: תעמולת בחירות באינטרנט.

3.1 חוק של פשרה

ניתוח אנכי של התפתחות חוק דרכי התעמולה, כלומר – דיון בו לאורך ציר הזמן, יכול לסייע בהתמודדות עם הנסיבות בהווה, המציבות תנאים של טכנולוגיה משתנה בקצב מהיר, ובהקשר זה גם הביאו לחדירת האינטרנט לזירת התעמולה. לאורך למעלה מארבעה עשורים, מעת ניסוח החוק לראשונה ועד היום, נתבקש המחוקק לעדכן את ההגבלות על תעמולת הבחירות בהתאם לשינויי הטכנולוגיה והתפתחות הכלים להפצת תעמולת בחירות. החוק אכן תוקן כעשרים פעם! הצעדים שנבחרו בעבר – והשגיאות הכרוכות בהם לדעתי – מוצעים בזאת כמדריך להתמודדות הניצבת בפנינו כעת, כאשר לצדם אוסיף מפעם לפעם את דעתי לגבי אופן תיקונו של החוק והלקח שניתן ללמוד מכך.

לצורך כל זאת, אנתח להלן את חוק דרכי התעמולה לאורך שלבי התפתחותו, לאורך ציר הזמן כאמור, כאשר נצעד בדרכו של המחוקק בבחירת האיזון הנכון לדעתו למה שהובא לפניו כבעיה[1]:

"הבעיה חמורה ביותר, ופתרונה נראה לפעמים כפתרון חידת ריבוע העיגול, מעין 'שבור את החבית ושמור את יינה'. מצד אחד – הרי בחירות חופשיות מושתתות על העקרון של חופש מלא של הדיבור, של השכנוע, של התעמולה, ומצד שני – הרי למען הגשמתו של אותו עקרון עצמו של חופש הבחירות באים ומציעים הגבלות של חופש התעמולה. סוד ההצלחה בהסדרים חוקיים מעין אלה הוא בשמירת האיזון בין העקרונות ושמירת הקו שבין ההגנה על החופש ובין ההתקפה עליו."

דברים אלה, אשר תוכנם יפה גם כיום, נשא בפני הכנסת יו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט, ח"כ זרח ורהפטיג, ביום 16 יוני 1959, עת הובאה בפני מליאת הכנסת הצעת חוק הבחירות (דרכי תעמולה), תשי"ט – 1959 לקריאה ראשונה. הצעת החוק המקורית הוגשה למעשה כשלוש הצעות חוק פרטיות נפרדות, ואלה הועברו למיזוג ועיבוד בועדת החוקה, חוק ומשפט, אשר הקימה לצורך כך ועדת משנה בראשותו של ח"כ ישראל שלמה רוזנברג.

ועדת המשנה שמה לה למטרה להשיג את תמיכת כל המפלגות בהצעת החוק ולשם כך, לאחר דיונים ארוכים, הגיעה לנוסח של פשרה בין העמדות השונות[2]. ח"כ ורהפטיג אף תיאר בפני הכנסת את מלאכת הניסוח: "… השתדלנו לנסח חוק זה בדרך של שביל-הזהב עד כמה שאפשר; לעשותו לחוק של פשרה – פשרה בין העמדות השונות"[3].

ואכן, ביום 6 יולי 1959 הובאה הצעת חוק הבחירות (דרכי תעמולה) תשי"ט – 1959[4] בפני הכנסת לקריאה שניה ולקריאה שלישית, והחוק נתקבל על כל סעיפיו ללא כל הסתייגויות[5], לאחר שיו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט, ח"כ ורהפטיג, הציגו בקצרה, תוך שהוא עומד על חשיבות האחדות[6]:

"חוק שיש בו משום הסדר והגבלת-מה של דרכי תעמולה בבחירות לכנסת, חשוב שיהא מקובל על כל חברי הבית ללא יוצא מן הכלל, כי אז הוא מקבל אופי של ריסון עצמי מצד המפלגות".

3.2 אימוץ המתודה הפרטנית

יש, אם כן, לחלק את הניתוח האנכי של החוק לשני מישורים. במישור האחד, יש לבחון איזו מתודה חקיקתית נבחרה להתמודדות עם סוגיית תעמולת הבחירות. במישור השני והמשלים לו, יש לבחון כיצד יושמה המתודה הנבחרת בעת ניסוח החוק ובכל אחת מן ההזדמנויות שבהן הוא תוקן. כאשר ביקשו המחוקקים להשיג פשרה בין חברי הבית בעת הולדת החוק, הרי שזו כיוונה בראש ובראשונה למישור הראשון, היינו – למתודה החקיקתית שנבחרה להתייחסות לתעמולת הבחירות. במשך השנים שלאחר מכן, תיקוניו השונים של החוק כבר נעשו לאורה של אותה פשרה.

במבט מפוקח ביחס לעבר, דומה כי דווקא השאיפה להשגת פשרה הייתה לחוק הטרי לרועץ, והפגם שניטע בו בראשית דרכו כדי להשיג לו תמיכה רחבה מוסיף ללוות אותו עד היום. כוונתי בכך היא למתודה שאומצה לשם השמת המגבלות על תעמולת הבחירות. בהתאם למתודה פרטנית זו, כפי שתוצג להלן, חוק דרכי התעמולה מתייחס – הן בנוסחו המקורי והן בתיקונים המאוחרים יותר – לכל אמצעי תעמולה בנפרד וקובע כללים ייחודיים לו.

לנגד עיניהם של מנסחי חוק דרכי התעמולה עמדו לשם השוואה שתי שיטות, שיושמו אז באנגליה ובארה"ב, כפי שהציג זאת יו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט, ח"כ ורהפטיג[7]. לדבריו, באנגליה הושמה הגבלה על גובה ההוצאה לכל מועמד החל משנת 1883, אך הוצאותיהם של מרכזי המפלגות לא הוגבלו ולכן לא צלחה השיטה. בארה"ב, לעומת זאת, החל מעת יישומו של החוק שכונה "חוק האטצ'" בשנת 1940 (Hatch Act), הוטלה חובת פרסום ההכנסות וההוצאות של מרכזי המפלגות וכן הוגבלה תרומתו של יחיד עד ל- 5,000 דולר לשנה. גם שיטה זו לא צלחה, בשל פעילותם של ארגונים חוץ מפלגתיים שהורשו לערוך תעמולה ללא הגבלה.

כלומר, שתי השיטות הזרות שנבחנו השליכו יהבן על הפיקוח על סך תקציב המפלגות לצורכי תעמולת בחירות ולא על אופן השימוש בו. ועדת המשנה שדנה בנושא מצאה, עם זאת, כי גישה זו לא רק שלא צלחה במדינות שנבחנו, אלא אף אינה מתאימה לנסיבות ולתנאים בישראל. הסיבה לחוסר ההתאמה נעוצה הייתה בהיעדר היכולת לכאורה לפקח על ההוצאות בקנה מידה ארצי, להבדיל מחלוקתה של אנגליה למחוזות בחירה. ח"כ יוסף שופמן הסביר אז מטעם הוועדה, כי ההחלטה שלא לאמץ פתרון של הגבלת ההוצאות בסכום כולל נסמכה על כך שקשה יהיה לחשב ולקבוע מה נכלל בסך ההוצאות, ולדבריו: "לא ראינו אפשרות מעשית להגביל את ההוצאות בסכום כולל והלכנו בכיוון של הגבלות בשימוש באמצעים טכניים, וממילא תצטמצמנה ההוצאות"[8]. סיבה נוספת הייתה החשש מפני ארגונים שאינם מפלגות אשר יערכו תעמולת בחירות[9].

כתוצאה מכך, המחוקק הלך בדרך אחרת והפתרון שנמצא על דרך הפשרה חרג מניסיונן של מדינות אחרות ויצר למעשה מתודה חדשה[10]. אף בלשונו של מציג החוק, ח"כ ורהפטיג, מדובר היה בשיטה עקומה משהו, ההולכת מן הסוף אל ההתחלה[11]:

"… מכאן שוועדת החוקה, חוק ומשפט … בחרה בדרך אחרת בקשר להגבלת הוצאות הבחירות, וזוהי הדרך אולי מהסיפה אל הרישה – היא הגבילה את השימוש באמצעים טכניים בדרכי התעמולה…".

כלומר, המתודה שנבחרה לשם הגבלת תעמולת הבחירות הייתה הטלה פרטנית של מגבלות ספציפיות על השימוש באמצעים טכניים שונים. המחוקק בחר לאמץ גישה פרטנית, שהתייחסה בנפרד לאמצעים שונים, ובהמשך הדרך לכלי תקשורת שונים, והעדיף דרך זו על פני הגישה הכללית, שהונהגה באותה עת בארה"ב ובאנגליה. העדפת המתודה הפרטנית על פני מתודה כללית יותר היא זו שחייבה את המחוקק לשוב ולתקן את חוק דרכי התעמולה פעם אחר פעם במשך שנים רבות, בכל פעם שאמצעי חדש חדר לזירת התקשורת הפוליטית ופרץ דרך חדשה לתקשורת בין מועמדים לבוחריהם ולהפצת תעמולת בחירות.

מעניין לציין, שכבר בעת קבלת החוק בניסוחו המקורי צפה ח"כ יגאל אלון, שהיה מבין שלושת מגישי הצעות החוק הפרטיות הראשונות בנושא, את הקושי במתודה הפרטנית שאומצה והעדיף להימנע מן הפירוט הטכני שיידרש בעטיה[12]:

"אני הייתי מעדיף להגביל את תקציב הבחירות ולהניח למפלגות להוציא את התקציב המוגבל לפי טעמן, בתחומי החוק, מאשר להימנע מהגבלה בקביעת תקציב ההוצאות ובמקום זה להיכנס לפרטי פרטים של הגבלת האמצעים הטכניים של תעמולת הבחירות."

3.3 יישומה של המתודה הפרטנית בעת ניסוח החוק במקור

זיהוי ואפיון המתודה שנבחרה להתמודדות עם סוגיית תעמולת הבחירות היה, כאמור לעיל, המישור הראשון בניתוחו האנכי של חוק דרכי התעמולה. המישור השני והמשלים לו מחייב אותנו לבחון כיצד יושמה המתודה הפרטנית שנבחרה כאשר נוסח החוק וכאשר תוקן לאחר מכן. והנה, נוסחו המקורי של החוק שנתקבל[13] מגלה כבר בראשיתו, כי המחוקק אכן נקט בגישה פרטנית, המעדיפה התייחסות טכנית נקודתית על פני קביעת כללים רחבים יותר. בראש החוק בלשונו המקורית, מיד לאחר הגדרת תחולתו מבחינת סוג הבחירות והתקופה, קובע סעיף 3 לחוק את האיסור הראשון:

"לא תהא תעמולת בחירות באמצעות השימוש בכלי טיס או בכלי שיט".

כך, במקום שבו היינו מצפים למצוא נורמה חדשה המסדירה תחום הנמצא בלב ליבה של השיטה הדמוקרטית הישראלית בראשית התוותה, או לפחות התייחסות כללית להגבלת חופש הביטוי הפוליטי, נמצאת הגבלה נקודתית על כלים אסורים לשימוש. אין מדובר רק בחוסר טעם באשר למיקומו של הסעיף. חוק דרכי התעמולה כולו נעדר קביעות כלליות מרחיבות והסעיפים העוקבים עוסקים אף הם בהגבלות פרטניות באשר לאמצעים שונים של תעמולת בחירות.

בהיעדר דברי הסבר משמעותיים בהצעת חוק הבחירות (דרכי תעמולה) תשי"ט – 1959[14], ניתן למצוא הסבר כלשהו לסעיפים שנבחרו להיכלל בחוק בעזרת בחינת ההיסטוריה החקיקתית שלו. אותם העקרונות החסרים בגופו של החוק הוצגו בפני הכנסת בעת הדיון בקריאה הראשונה בהצעת החוק על ידי ח"כ ורהפטיג, אשר חילקם לפי חמישה כללים עיקריים ומספר כללים משניים[15]. למעשה, הכללים המנחים שהציג ח"כ ורהפטיג, ככל הנראה בהתאם לדעת הוועדה המנסחת, הנם הרציונלים שנמצאו מספיקים להגבלת חופש הביטוי הפוליטי, ונוסח החוק פרט את אותם הרציונלים לכללים נקודתיים, בהתאם למתודה הפרטנית.

3.3.1 כלל ראשון: הגבלת שימוש באמצעים יקרים

הכלל המנחה הראשון, שהנו נגזרת ברורה של עקרון השוויון היה: "להוציא מכלל שימוש בתעמולת הבחירות אמצעים שבטבע הדברים אינם עומדים לרשות כל המפלגות והרשימות אלא עומדים לרשותם של המקורבים למלכות, כלומר היכולים לנצל את מנגנון המדינה, או של העשירים ביותר"[16]. כלל זה, שכאמור אינו מופיע בחוק עצמו, נפרט בלשון החוק לסעיפים ספציפיים, ביניהם האיסור על שימוש בכלי טיס ובכלי שיט (סעיף 3), איסור השימוש בסרטי קולנוע (סעיף 5)[17], איסור שימוש מופרז באורות (סעיף 6), וכן איסור שימוש במודעות בעלות גודל החורג מן הממוצע (סעיף 10)[18].

יישומו הפרטני של עקרון השוויון, בדמות הטלת מגבלות על אמצעים טכניים שהיו אז יקרים במיוחד, במטרה למנוע מהמפלגות העשירות ליהנות מיתרון על מתמודדות עם נגישות נמוכה יותר להון, ממחיש את הקושי במתודה הפרטנית. מחד גיסא, חוק דרכי התעמולה נעדר כלל מנחה, המגביל את ההוצאה על תעמולת בחירות, ולכן כל אמצעי תעמולה חדש שהועמד בפני המתמודדים – גם אם הנו יקר במיוחד – לא נכנס תחת מגבלות החוק ומטרת החוק לא הושגה. מאידך גיסא, חלק מן האמצעים שנחשבו אז כיקרים במיוחד הפכו עם הזמן לנחלת הכלל, כדוגמת השימוש בשלטים מוארים, ושוב נמצא שהחוק אינו משיג את תכליתו.

אבהיר כאן, כי התמקדותי בניתוח האנכי של החוק נועדה, בין היתר, להמחיש כיצד כתוצאה מהמבנה הנבחר של החוק, עם כל התפתחות בזירת אמצעי התעמולה נדרש המחוקק להגיב בתיקונים של חקיקה ראשית – במעין מרדף של המחוקק אחרי אמצעי הפרסום והטכנולוגיה, אשר הקצב שלו אך הלך והואץ עם השנים. אך אם במהלך השנים עוד הצליח המחוקק לשמור על פער סביר באותו מרדף, הרי שחדירת האינטרנט וקצב השינויים המהיר בשנים האחרונות הותיר את המחוקק הרחק מאחור בעוד אמצעי התעמולה שועטים קדימה הרבה מחוץ למסגרת חוק דרכי התעמולה.

3.3.2 כלל שני: איסור הפרעה

הכלל המנחה השני, העומד מאחורי הניסוח הפרטני של חוק דרכי התעמולה, הוצג בפני הכנסת בזו הלשון: "הגבלות המיועדות לשמור על כך שתעמולת הבחירות תתנהל בדרך כזו שלא תפריע לתעמולה של רשימת הזולת"[19]. יישומו הפרטני של כלל זה בא לידי ביטוי בהטלת הגבלות על שימוש ברמקול (סעיף 4) "נגד רעשנות וצעקנות-יתר" ובהגבלות על תעמולת בחירות על גבי מבנים, כבישים, מדרכות ושטחים ציבוריים אחרים (סעיף 9). והנה, החריג המוצג להלן ליישומו של כלל זה, אך ממחיש עד כמה המתודה הפרטנית הייתה למכשול בפני השגת תכלית החוק.

אף שלא הוצג כנגזרת של הכלל המנחה השני המובא לעיל, סעיף 13 לחוק מהווה חריג ליישום המתודה הפרטנית, בכך שקבע הוראה רחבה יותר תחת הכותרת "איסור הפרעה": "לא תהא תעמולת בחירות מטעם מפלגה או רשימת מועמדים אחת או למענה בצורה או בדרך שיש בה משום הפרעה בלתי הוגנת של תעמולת בחירות מטעם מפלגה או רשימת מועמדים אחרת או למענה". סעיף זה נועד במקור למנוע הפרעה הדדית בין אסיפות של מפלגות הנערכות בסמוך זו לזו, אך במקום לקבוע הגבלה על עוצמת ההגברה או סמיכותן של אסיפות בחירות, כפי שנעשה בסעיפים אחרים, אומצה כאן הוראה כללית יותר כנגד הפרעה.

ואכן, האיסור הכללי של סעיף 13 מהווה דוגמה ליתרונות הגלומים בניסוח איסור על דרך הכלל, מבלי לצמצמו לאמצעי מסוים. למעלה מארבעים שנה לאחר קבלת החוק נעזר יו"ר ועדת הבחירות המרכזית בסעיף זה, אשר שרד את כל תיקוני החוק ללא כל שינוי, על מנת לתמוך בנימוקיו להטלת איסור על פרסומן של תוצאות סקרים באינטרנט ועל גבי מסכי חוצות אלקטרוניים במהלך יום הבחירות (החלטה עליה ארחיב בהמשך)[20]. השופט חשין הסביר שם בראש הדברים כי: "מחוקקי החוק [דרכי התעמולה] הניצב לפנינו, כפשוטו וככוונת יוצריו לעת שנחקק, לא שיערו מערכת עובדות כזו הניצבת עתה לפנינו, ועלינו הוטל הנטל לנסות ולהתאים את עיקרי החוק, את יסודות החוק, למצבים לא שיערו אבותינו"[21]. ניסוחו של סעיף 13 מאפשר להפעיל את הכלל העקרוני הקבוע בו גם בימים אלה, אותם מכנה שם השופט חשין "ימי האינטרנט ורשתות התקשורת רחבות-הפריסה"[22]. מובן, כי מהלך פרשני זה לא היה מתאפשר, לוּ היה המחוקק קובע תחת סעיף זה הוראה המחייבת מרחק של 100 מטר בין אסיפות בחירות והגבלת רמת הקול המותרת בהן.

3.3.3 כלל שלישי: אבק של שוחד

הכלל המנחה השלישי, אשר הוצג בפני הכנסת, התייחס ל-"הגבלות של תעמולת הבחירות אשר יש בהן משום אבק של שוחד"[23], וזאת להבדיל מאיסור שוחד, המובטח בחוק הבחירות[24]. סעיף 8 לחוק דרכי התעמולה קובע לפיכך איסור על שילוב תעמולת בחירות בתכניות בידור או ליווי של התעמולה במתן מתנות או בהגשת כיבוד. גם כאן, בהתאם למתודה הפרטנית, יישומו של הכלל לא הובא בניסוח כללי בתוספת דוגמאות להמחשת האיסור, אלא הדוגמאות הן שהובאו בחוק בעוד הכלל בנוגע לאיסור "אבק של שוחד" על צורותיו השונות נעדר ממנו.

מעניין לציין, כי מתוך המשך הדיון בהצעת החוק בקריאה הראשונה עולה, כי היה בימים ההם נוהג של "טיולי בחירות", אשר אורגנו על-ידי מפלגות לצורכי תעמולת בחירות. ח"כ ירחמיאל אסא אף הציע "לקבוע איסור על טיולים מאורגנים בתוך מערכת הבחירות"[25]. לוּ היה נקבע בחוק איסור כללי ברוח הכלל המנחה לגבי אותו "אבק של שוחד" במסגרת תעמולת בחירות, להבדיל מן האיסורים הפרטניים שאומצו בפועל, אזי לא היה כל צורך לדון בנפרד בהזמנות לטיולים מאורגנים במסגרת תעמולת בחירות או כל אמצעי דומה שנצטרף לדרכי התעמולה ברבות הימים.

3.3.4 כלל רביעי: מניעת בזבוז

הכלל המנחה הרביעי, כפי שהוצג בפני הכנסת, ממחיש עד כמה רב המרחק בין הכללים המנחים לבין ניסוח החוק בפועל. על פי ח"כ ורהפטיג, הכלל היה "הגבלות נגד בזבוז מיותר"[26], והוא אף הרחיב והבהיר כי "אם יוּתר בזבוז ללא הגבלה, הרי קנאת רשימות מרבה בזבוז". אין ספק, כי יישומו המובהק ביותר של כלל זה, כפי שהובא לידי ביטוי בשיטה האמריקאית ובשיטה האנגלית שנבחנו על ידי הועדה המנסחת, הנו בקביעת פיקוח על תקרת הוצאות מותרת למפלגות. אולם כל שנותר לח"כ ורהפטיג להציג מכלל מנחה זה בנוסח החוק שנתקבל היו ההגבלות לגבי גודל המודעות המודפסות (סעיף 10), אשר הובאו גם כדוגמה לכלל המנחה הראשון. למעשה, שני הכללים – הראשון בנושא הגבלת השימוש באמצעי תעמולה יקרים והרביעי באשר להגבלתו של בזבוז מיותר – צריכים היו להוביל להגבלה תקציבית כוללת, אך יושמו באופן נקודתי בלבד.

3.3.5 כלל חמישי: הגבלת משך הבחירות

הכלל המנחה החמישי והאחרון בקרב הכללים העומדים ביסודו של חוק תעמולת הבחירות, על פי מנסחיו, ביקש להטיל "הגבלות ביחס לאורך תקופות הבחירות", וזאת על מנת שלא להקדים את אווירת הבחירות שלא לצורך. בפועל, נקבעה הגבלה מצומצמת בלבד על השימוש באות של רשימת מועמדים מחוץ לתקופה מוגבלת של 60 יום לפני הבחירות (סעיף 7), ולא נקבע כלל מרחיב יותר באשר לתעמולת בחירות מחוץ לתקופת הבחירות[27].

3.3.6 כללים נוספים

בנוסף לחמשת הכללים המנחים, הסביר ח"כ ורהפטיג כי החוק מוסיף ומבקש לשמור על הגינות הבחירות ולהבטיח תעמולת בחירות נאותה וכשרה. הדרך המוגבלת מאוד שבה בחרו מנסחי החוק ללכת הייתה להקדיש סעיף אשר ייקבע כי "לא ימסור מדפיס חומר שהדפיס ושיש בו תעמולת בחירות, אלא לידי מי שהזמין הדפסתו…"[28]. במסגרת היריעה הקצרה של החוק – 21 סעיפים המשתרעים על פני שני עמודים בלבד – נכלל סעיף זה, אשר מציין את הברור מאליו כמעט והמתחייב מתוך הלכות המסחר הכלליות. נותר רק להניח כי לאור מקרים שבהם נגזל חומר תעמולה מודפס בחוסר הגינות, מנסחי החוק שוב כיבו שריפה נקודתית במקום לקבוע כלל או מערכת אתיקה הצופים פני עתיד גם בקשר למקרים אחרים של חוסר הגינות.

הדבר נכון גם באשר להסדר שנקבע בנוגע לאולמות ומקומות פומביים, המאפשר ליו"ר ועדת הבחירות המרכזית לחייב בעל מקום להשכירו לרשימת מועמדים (סעיף 14), וזאת "על מנת שלא תהיה הזדמנות לרשימת בחירות אחת לשכור במקומות מסויימים את כל האולמות במשך תקופה מסויימת הקרובה לבחירות, ועל-ידי כך לשלול משאר הרשימות את האפשרות להביא דברן לפני הבוחר"[29].

להבנתי, זיהו כאן מנסחי החוק את הבעיה הנוגעת לקיומו של משאב מוגבל, שעליו מתחרים המועמדים בבחירות, כאשר הדוגמה שהועלתה אז, בנסיבות של שנות החמישים, הייתה שליטת הקיבוצים על האולמות הניתנים להשכרה בשטחם. הכלל המתבקש לפיכך היה, כי במקום שבו יש משאב מוגבל המתבקש לצורך תעמולת בחירות, תהיה ליו"ר ועדת הבחירות הסמכות להוציא צווים ולהפעיל את כוחו על מנת להבטיח שימוש בו על ידי כלל המתמודדים. כלל מעין זה היה פותר גם בעיות עתידיות באשר למשאבים מוגבלים הנדרשים לצורכי תעמולת בחירות, ואפילו כאלה שעדיין לא הומצאו באותה עת[30]. תחת זאת, הנוסח שהתקבל מתמקד בסוגיית האולמות בלבד ואינו מסייע במקרים משיקים.

3.3.7 הסדר שידורי הרדיו

העיון המעמיק בכל העקרונות והכללים המובאים לעיל לא מלמד דבר וחצי דבר על ההגבלה המרכזית שנקבעה בחוק דרכי התעמולה על חופש הביטוי הפוליטי, אשר לימים תתגלגל ותשפיע על אמצעי השידור בעלי ההשפעה החזקה ביותר על הציבור. הכוונה היא כמובן להסדרת תעמולת הבחירות ברדיו.

מבלי להישען על אף אחד מן העקרונות שהוצגו בפירוט בפני הכנסת, מבלי לערוך דיון בנושא ומבלי להתייחס לכך באופן מהותי בהצעת החוק או בדברי ההסבר, ממוקם בסעיף 15 לנוסח החוק במקור, כמעט לקראת סופו, תחת כותרת תמימה למדי של "הסדר של שידורים", הסעיף הבא (בנוסחו במקור):

"יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת יקבע, לאחר התייעצות עם אותה ועדה, את הזמנים שיוקצבו לכל אחת מן המפלגות ורשימות המועמדים לשם שידור נאומי בחירות ברדיו לקראת יום הבחירות לכנסת; לכל מפלגה ורשימת מועמדים יינתנו 25 דקות, ולכל מפלגה המיוצגת בכנסת היוצאת – 4 דקות נוספות לכל חבר שלה בכנסת."

ככל הנראה, ברוח הימים ההם, עת היו שידורי הרדיו הממשלתי בודדים בנוף השידור האלקטרוני, הייתה הסוגיה מובנת מאליה לכל הנוגעים בדבר. גלי האתר הנם רכוש הציבור, ולפיכך הממשלה היא זו השולטת בהם ובתוכן המועבר בהם, ולא היה צורך בדיון או בהצדקה מיוחדת לשם קביעת ההסדר המובא לעיל. יתרה מזאת, לא נדרש אז אפילו איסור על שידורי התעמולה ברדיו, בדומה לזה שנקבע בסעיף 5 לחוק המקורי בנוגע לקולנוע, שכן במבנה השידורים אז, לא עמדה בפני המתמודדים אפשרות שכזו.

לימים, עם העתקת הסדר זה גם אל שידורי הטלוויזיה, התעורר דיון פרלמנטרי סוער סביב ההעדפה הברורה שניתנה למפלגות המכהנות הגדולות על פני המפלגות הקטנות והחדשות, שלכאורה אינה תואמת את עקרון השוויון בבחירות. אולם, לא כאן המקום להרחיב בשאלה זו. בשלב זה נסתפק בכך, כי ההגבלה על תעמולת הבחירות ברדיו נקבעה באופן ספציפי למדיום זה, במסגרת המתודה הפרטנית, וזאת ללא עוררין ועל יסוד הסכמה רחבה.

3.3.8 סיכום יישום המתודה הפרטנית בעת ניסוח החוק במקור

ראינו, אם כן, כי מנסחי חוק דרכי התעמולה גיבשו כללים מנחים עקרוניים באשר להגבלות שיש להשית על תעמולת הבחירות, אולם בדרכם להשגת פשרה על ניסוח החוק – אבדו העקרונות הנורמטיביים, והחוק נותר כאוסף של דוגמאות נקודתיות להגבלות על תעמולת הבחירות. יישומה של המתודה הפרטנית בניסוחו המקורי של החוק הותיר מחוץ למסגרתו עקרונות חשובים, כדוגמת הגבלת ההוצאות על תעמולת בחירות[31], והגביל משום כך את היכולת להפעיל את החוק עת נכנסו לשימוש אמצעים חדשים להפצת תעמולת בחירות. כתוצאה מכך, מעת לעת, נדרש המחוקק לתקן את חוק דרכי התעמולה ולהתאימו בקצב הטכנולוגיה לאמצעי התעמולה המתחדשים. אולם, כפי שיוצג להלן – גם אז, על פי רוב, המשיך המחוקק בדרכם של הראשונים ויישם את המתודה הפרטנית, במקום להחליפה בכללים עקרוניים רחבים וגמישים יותר.

3.4 יישומה של המתודה הפרטנית בעת תיקון החוק

המשכו המתבקש של הניתוח האנכי של חוק דרכי התעמולה, על ציר הזמן לאורך התפתחותו עד לנוסחו היום, בוחן את התיקונים שנערכו בחוק. אם זיהינו בתחילה את המתודה שנבחרה על ידי המחוקק על מנת להגביל את תעמולת הבחירות, ולאחר מכן הוצג יישומה של מתודה זו בעת ניסוח החוק במקור, הרי שנותר עתה לבחון את המשך יישומה של המתודה הפרטנית בעת תיקון החוק לאורך השנים. עם זאת, חשוב לסייג, כי המסקנה העיקרית של פרק זה של הניתוח האנכי של החוק הושגה, למעשה, כבר בראשיתו עם זיהוי המתודה הפרטנית בעת ניסוח החוק במקור[32]. על כן, לא נותר עוד צורך בניתוח מדוקדק של כל אחד מתיקוני החוק, ובחרתי תחת זאת להתמקד באחדים מן התיקונים, אשר ההתמודדות הטכנולוגית עמדה במרכזם[33].

3.4.1 תיקון תשכ"א: נכסי ציבור

ביום 13 ביוני 1961 התקבל התיקון הראשון לחוק דרכי התעמולה[34]. תיקון זה אינו עוסק בהתאמה טכנולוגית, אך בחרתי להתעכב עליו מאחר שניסוחו הוא יוצא מן הכלל המעיד על הכלל. בעוד חלקו השני של התיקון אינו מענייננו, הרי שהראשון קובע איסור שימוש בנכסי ציבור לצרכי תעמולה. סעיף 2א החדש לחוק קבע, כי לא ייעשה שימוש, בקשר עם תעמולת בחירות, בכספים של גוף מבוקר כמשמעותו בחוק מבקר המדינה, תשי"ח – 1958, או של תאגיד ממשלתי. דברי ההסבר להצעת החוק מבהירים כי "המטרה היא למנוע את השימוש בכספים, במקרקעין או במטלטלין של הממשלה ושל גופים ציבוריים"[35].

אף שכאמור אין מדובר בתיקון של החוק לצורך עדכונו בהתאם להתפתחות טכנולוגיות, ניתן לראות כאן כיצד תיקון החוק קובע נורמה כללית מחייבת ואינו מתמקד בסוגיה ספציפית. תיקון החוק אינו קובע, למשל, כי אסור לשר לפרסם חומר תעמולת בחירות באמצעות משרדו, אלא מעדיף כלל רחב שתכליתו ברורה. ניסוח זה מאפשר בהירות וודאות משפטית ובכך הוא בולט לטובה בין תיקוני החוק שיוצגו להלן, אשר נועדו למתן מענה נקודתי, על פי רוב, לסוגיה טכנולוגית מסוימת.

3.4.2 תיקון תשכ"ט מס' 2: שידורי טלוויזיה

התיקון השלישי של חוק דרכי התעמולה, אשר התקבל בשנת 1969, קבע את המגמה אשר החלה עם ניסוח החוק במקור, והמשיכה ביתר שאת מאז תיקון זה והלאה – ייחודיות למדיום. לאור החדירה וההתפשטות של שידורי הטלוויזיה בישראל, קבע המחוקק בסעיף 5 לחוק דרכי התעמולה איסור על תעמולת בחירות בטלוויזיה (לצד האיסור על תעמולה בקולנוע), ואימץ הסדר תעמולת בחירות מיוחד בטלוויזיה, על ידי הוספת סעיף 15א לחוק[36]:

"יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת יקבע, לאחר התייעצות עם אותה ועדה ועם המנהל הכללי של רשות השידור, את הזמנים שיהיו מוקדשים לשידור של תעמולת בחירות בטלוויזיה, את שילובם במערכת הרגילה של שידורי הטלוויזיה ואת הזמנים שיוקצבו לכל אחת מן המפלגות ורשימות המועמדים; לכל מפלגה ורשימת מועמדים יינתנו עשר דקות ולכל מפלגה מיוצגת בכנסת היוצאת – ארבע דקות נוספות לכל חבר כנסת שלה בכנסת."

ראוי להתחיל לענייננו בנושא זה עם דבריו של ח"כ משה אונא, יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט, אשר הציג בפני הכנסת את חוק הבחירות (דרכי תעמולה) (תיקון מס' 3), תשכ"ט – 1969, כאשר זה הובא ביום 2 ביולי 1969 להצבעה בקריאה ראשונה[37]:

"עמדה השאלה אם מותר יהיה ואם יאפשרו להשתמש בטלוויזיה בתעמולת בחירות. לפני שנים היתה התנגדות לכך, והיתה אף החלטת הממשלה, שלא תהיה תעמולה כזאת באמצעות הטלוויזיה. אבל באנו לידי מסקנה, בעקבות הצעות החוקים של שני חברי הכנסת, שהדבר הזה אינו מוצדק, ושצריך להסדיר את תעמולת הבחירות באמצעות הטלוויזיה; צריך לאפשר אותה ולהסדיר אותה בחוק, כפי שהוסדרה תעמולת הבחירות ברדיו."

נמצאנו למדים מדברים אלה, כי הדרישה הראשונה לעריכת שידורי תעמולת בחירות בטלוויזיה נתקלה בהתנגדות, אשר הוצאה אל הפועל בהחלטת ממשלה, אולם הלחץ הפרלמנטרי וכנראה ההיכרות המתפתחת עם המדיום הביאו להכרה כי יש להסדיר את השימוש בו לצורכי תעמולה. לשם כך, פנה המחוקק הישראלי אל ההסדר המוכר לו באשר לשידורי הרדיו, ואף שזה לא זכה במקור לדיון או הנמקה כלל[38], הוא נבחר כמודל מוצלח וראוי להסדרת שידורי הטלוויזיה.

אם הסבר זה נראה חסר בעיקרו, הרי שדברי ההסבר הלאקוניים בהצעת החוק אינם מוסיפים על כך כמעט דבר, ודווקא בשל כך מעניין להביאם במלואם[39]:

"עם הנהגת שידורי טלוויזיה בישראל מן הדין להחיל גם על אמצעי תקשורת זה את ההגבלות בענין תעמולת הבחירות שהוטלו קודם לכן על הרדיו. כמו-כן מן הדין לקבוע הסדר לשידור תעמולת בחירות בטלוויזיה על ידי המפלגות ורשימות המועמדים, במקביל להסדר הקיים בנידון לגבי הרדיו."

כלומר, ההצדקה היחידה שנדרשה לצורך הטלת האיסור על תעמולת הבחירות בטלוויזיה ואימוץ הסדר השידורים המיוחד נמצאה בכך שהסדר דומה חל גם על הרדיו, וזאת מבלי לדון אפילו בדמיון או בהבדלים בין שני אמצעי השידור.

בחיפוש אחר מקורות משניים להבנת הרציונל שעמד מאחורי תיקון החוק, אשר קבע הסדר מקיף לשנים רבות ביחס לאמצעי התקשורת הבולט ביותר, יש להתעכב על דבריו של מציע תיקון החוק במקור, ח"כ אורי אבנרי (העולם הזה – כוח חדש), אשר הציע את תיקון החוק, אך הצביע בסופו של דבר נגדו. על פי דבריו בכנסת, הייתה הצעת החוק הראשונה שלו מורכבת מ-"משפט אחד פשוט: הדין החל על הרדיו יחול על הטלוויזיה"[40]. הוא הוסיף בהמשך: "הצעתנו המעשית היא צנועה מאוד: אותו העקרון שנתקבל לגבי הרדיו יחול על הטלוויזיה. אין הבדל בין רדיו לבין טלוויזיה מבחינה אריתמטית"[41].

ח"כ אבנרי העדיף להעניק זמן שווה לכל הסיעות ללא הבדלי גודל, כאשר לטענתו "בכל מקום שיש בו הסדר חוקי, הזמן הוא שווה לכל הסיעות", ולשם כך הביא לדוגמה את הבחירות בצרפת אז. אולם ועדת חוקה, חוק ומשפט, אשר ניסחה את הצעת החוק המתוקנת, הכניסה לתוכה את ההעדפה למפלגות המכהנות הגדולות, אשר הייתה נהוגה עד אז ברדיו, וזו ריכזה סביבה את הדיון הפרלמנטרי בנושא. למעשה, הן ח"כ אבנרי, כמייצג דעת המיעוט, והן הוועדה, כמייצגת דעת הרוב, לא עסקו כלל בשאלת החלת החוק על שידורי הטלוויזיה, אלא הסתפקו בויכוח סביב אופן החלתו וקביעת היחס בין המפלגות, אשר אינו מענייננו[42].

לצורך הניתוח האנכי של חוק דרכי התעמולה למדנו, אם כן, כי עם התפתחותו של מדיום חדש – כאן שידורי הטלוויזיה – המחוקק אינו נדרש מחדש לשאלת הגבלת חופש הביטוי הפוליטי והצורך בהסדרת תעמולת הבחירות והוא אף אינו שוקל לפתוח מחדש את ההסדר הקיים לגבי כלי התעמולה הקיימים. תחת זאת, המחוקק רואה זאת כמובן מאליו, שיש להסדיר את תעמולת הבחירות במדיום החדש, וזאת באמצעות כללים ייחודיים לאותו המדיום. גישה פרטנית זו המשיכה לעבור כחוט השני לאורך התיקונים שנערכו בחוק דרכי התעמולה במשך השנים.

3.4.3 תיקון תשל"ג: אוטובוסים ושלטים

תיקון חוק דרכי התעמולה בשנת תשל"ג[43] הנו דוגמה להתמודדות החוזרת ונשנית של המחוקק עם אמצעי תעמולה ספציפיים, כאשר הוא נדרש להיכנס לפרטי מסעות התעמולה במקום להתוות כללים נורמטיביים. לענייננו, החיל תיקון זה של החוק שתי מגבלות חדשות על תעמולת הבחירות: הראשונה – לגבי פרסום על אוטובוסים, והשנייה – נוגעת לשימוש בשלטים מודפסים לצורכי תעמולה. כפי שיוצג להלן, שני תיקונים אלה לא עמדו במבחן הזמן ושונו בהמשך התפתחותו של החוק.

נוסחו של סעיף 9 לחוק שונה, כך שנוספה בו פסקה ראשונה הקובעת כי "לא תהיה תעמולת בחירות באמצעות השימוש בכלי רכב" למעט כלי רכב העומד לרשות רשימה ביום הבחירות. עולה השאלה מדוע נדרש המחוקק להגבלה כה ייחודית דווקא בנוגע לכלי רכב. והתשובה עליה נמצאת לכאורה בדבריו של ח"כ יוחנן בדר, אשר הציג את החוק בפני הכנסת בדיון לקראת ההצבעה בקריאה שנייה ושלישית[44]:

"אתם זוכרים, חברי הכנסת, כי בשנת 1969 השתמשו שתי מפלגות באוטובוסים לתעמולת בחירות באמצעות הדבקת שלטים על האוטובוסים. מכאן ואילך שיטה זו תהיה אסורה."

האם זהו הסבר משכנע לצורך של המחוקק להתערב בדרך הפצתה של תעמולת הבחירות, או שמא זהו פשוט הסבר עובדתי חסר נימוקים? לדעתי – לא זה ולא זה. זהו פשוט תיאור עובדתי ותו לא. מן הרגע שנקלע המחוקק לאותה מתודה פרטנית, הוא מצא עצמו שוב ושוב נדרש להתייחס לכל אמצעי תעמולה, אחרת – בהעדר הוראות כלליות בחוק דרכי התעמולה – יימצא אמצעי שאינו כפוף לשום הסדרה. וכך, לאחר מערכת בחירות שבה נעשה שימוש באמצעי חדש לצורכי תעמולה, כדוגמת שילוט על אוטובוסים, מצא המחוקק לנכון להסדיר ולהגביל את אותו האמצעי לקראת מערכת הבחירות העוקבת.

כך נעשה גם בחלקו השני לענייננו של אותו תיקון, כאשר נוספו לחוק דרכי תעמולה הוראות סעיף 10א, אשר החילו את ההגבלות הקיימות על "מודעות מודפסות המוצגות ברבים" בסעיף 10 גם על "שלט מודפס או בלתי מודפס" (למעט שלט הנושא אך ורק את אות הרשימה). ההיסטוריה החקיקתית אינה שופכת אור על הגבלה זו, אולם ניתן לשער כי עם התפתחות אמצעי הדפוס בישראל של ראשית שנות ה- 70' של המאה הקודמת, נוצרה הבחנה בין "מודעות" לבין "שלטים", ושוב נמצא חוק דרכי התעמולה – בהעדר הוראות כלליות – חסר התייחסות לגבי אמצעי תעמולה חדש.

דברי ההסבר המצורפים להצעת החוק שהתקבלה ממחישים במקצת את רצונו של המחוקק להחיל את חוק דרכי התעמולה על כלל אמצעי התעמולה, כאשר הוא נדרש להתייחס באופן ייחודי לכל אמצעי תעמולה במקום לאמץ הוראות כלליות יותר[45]:

"בשאיפה להוסיף הגבלות לתעמולת הבחירות (להבדיל מהסברה ושכנוע), מוצע לאסור על שימוש בשלטים, ולהרחיב את האיסור על שימוש בכלי רכב לתעמולת הבחירות גם על הדבקת שלטים ומודעות על אוטובוסים וכלי רכב אחרים."

והנה, מי שנכח בישראל לקראת הבחירות שנערכו אך לאחרונה בשנת 2003, צריך להיות מופתע משני תיקונים אלה, שכן הארץ מלאה בתעמולת בחירות על גבי שלטי חוצות בגדלי ענק וכך גם על אוטובוסים התנוססו מודעות תעמולה מגובה הגלגלים ועד התקרה. אולם אין מדובר כאן בהפרת החוק, אלא בתוצאה של תיקונים מאוחרים יותר. כפי שיוצג בהמשך[46], האיסור על פרסום תעמולת בחירות על גבי כלי רכב הוסר וכן אומץ הסדר מפורט לגבי תעמולת בחירות על גבי שלטי חוצות ואוטובוסים.

קשה להצביע על שינוי מהותי, מבחינת הרציונלים המאפשרים להגביל את חופש הביטוי הפוליטי, אשר הוביל לכך כי איסורים שהוחלו בעבר באופן ספציפי על תעמולת בחירות על גבי אוטובוסים ושלטים בוטלו ברבות השנים. ככל הנראה, הפיכתם של אמצעי פרסום אלה לנפוצים מאוד, לצד האינטרסים הכלכליים הברורים של המפרסמים, הוביל את המחוקק לתקן את החוק מחדש.

לדידי, תנועה מעין זו של הלוך וחזור, כאשר היא נעשית על ידי המחוקק לגבי חוק הנמצא בליבה של המערכת הדמוקרטית, יוצרת תחושה של חוסר נוחות. אף כי אין פסול בתיקונו של חוק מעת לעת, נראה כי ראוי היה להימנע מן הצורך לעשות כן עם כל שינוי קל בנסיבותיו של שוק הפרסום. הזכות להפיץ תעמולת בחירות אינה צריכה לשמש כברומטר לשינויים בהרגלי הצריכה הפרסומיים, אלא להוות עמוד תווך בשיטת בחירות דמוקרטית. לפיכך, גם תיקון זה של חוק דרכי התעמולה וקריסתו לאורך ציר הזמן מוכיחים, כי מוטב היה לוּ המחוקק זנח את גישתו הפרטנית והיה מעדיף על פניה כללים רחבים, חוצי גבולות תקשורתיים והגדרות טכניות וטכנולוגיות, כללים שהיו מציבים ודאות באשר לזכויות מן הבחינה המהותית.

3.4.4 תיקון תשמ"ט: מודעות בעיתונות

לקראת סוף שנות ה- 80' של המאה הקודמת הוכיח המחוקק הישראלי פעם נוספת, כי בכוונתו לשוב ולתקן את חוק דרכי התעמולה תוך התעסקות בפרטי פרטים של מגבלות טכניות. אין בכוונתי להטיח בכך האשמה, שכן בשלב זה, חוק דרכי התעמולה כבר היה בנוי בצורה כזו, שאין בו הוראות כלליות, אלא אך הסדרים נקודתיים ייחודיים לכל אמצעי להפצת תעמולה. בהעדר מבט ביקורתי מן הצד, אך טבעי היה להמשיך במגמה זו לגבי על אמצעי נוסף שהתעוררה לגביו שאלת תעמולת הבחירות.

וכך, בין היתר, בתיקון זה נוספו לחוק דרכי התעמולה הוראות פרטניות באשר למודעות המתפרסמות בעיתונים[47], ובחקיקה ראשית נקבע, כי מודעה שכזו לא תהא גדולה מ- 40 אינצ', תהיה מודפסת בלא יותר משני צבעים, וכן כי לא תפורסם יותר ממודעה אחת ביום מטעם כל מפלגה בעיתון אחד ולא תפרסם מפלגה יותר מ- 10,000 אינצ' בסך הכל במשך שלושת החודשים שלפני יום הבחירות. סדרה זו של כללים, אשר נדמה כי נועדו למנוע בזבוז מיותר ולהבטיח שוויון, נקבעה תוך ירידה לפרטי פרטים טכניים.

התיקונים האמורים לחוק דרכי התעמולה הובאו בדרך עקיפה, בתוך תיקון לחוק מימון מפלגות, ובשל העובדה כי תיקון חוק מימון מפלגות משך את מלוא תשומת הלב של חברי הכנסת, עבר התיקון לחוק דרכי התעמולה כמעט מבלי משים[48]. גם הצעת החוק אינה מרמזת על קיומו של דיון בתיקון פרטני שכזה ודברי ההסבר בה פשוט חוזרים על האמור בחוק ללא כל הסבר או נימוק[49].

חריג להתעלמות הקולקטיבית מן התיקון לחוק נמצא בדבריו של ח"כ יצחק לוי (מפד"ל), אשר הביא במסגרת ההצבעה בקריאה שנייה ושלישית הסתייגות באשר לתיקון חוק דרכי תעמולה. לטענתו, השוויון הפורמלי בין המפלגות בקביעתה של מכסה אחידה של פרסום בעיתונות צריך היה לשמש מודל גם באשר לקביעת מכסה אחידה לכל המפלגות בטלוויזיה וברדיו[50]:

"אני חושב שמן הדין להשוות את הטלוויזיה לעיתונות, וכשם שלגבי התעמולה בעיתונות נתנו מכסת מקסימום לכל הרשימות, כך גם לגבי הטלוויזיה – יש לתת מכסת מקסימום לכל הרשימות, וכל רשימה תנצל את המכסה הזאת לפי יכולתה הכספית."

דברים אלה הנם בגדר ניצוץ באפילה, ומבקשים לשוב אחור מבחינת אופן תיקונו של חוק דרכי התעמולה. במקום לשוב ולקבוע עוד ועוד כללים טכניים, מוצע כאן כי יש לקבוע מכסה אחידה של פרסום, כאשר כל מפלגה תנצל את המכסה לפי יכולתה ורצונה לחלק את התעמולה בין האמצעים השונים[51].

מעניין לציין בהקשר זה של הגבלות על פרסום תעמולת בחירות בעיתונים, כי נראה שימיהן של ההוראות בחוק דרכי התעמולה בצורתן הנוכחית הולכים ומתקצרים לאור השינויים הטכנולוגיים. העיתונים של ימינו מופצים גם באמצעות האינטרנט, חלקם ניתנים להפצה באמצעות מחשבי כף יד, ולא ירחק היום עד כי הם אף גרסתם המודפסת תופץ באמצעים אלקטרוניים המאפשרים את שינוי התוכן שלהם בשליטה מרחוק. מובן, כי הוראה בדבר גודל מודעה של "40 אינצ'" הינה קשה להחלה על עמוד באתר אינטרנט או על גבי אמצעי אלקטרוני נייד אחר, אשר התוכן בהם משתנה בהתאם לקורא והגודל אינו יכול להימדד באותו האופן. יש לקוות, כי עד שיידרש תיקון נוסף לחוק, תאומץ הגישה המוצעת כאן ולא תוחלנה עוד הוראות ספציפיות לגבי עיתונות אלקטרונית.

ואמנם, בתוך כארבע שנים מעת החלת ההוראות בנוגע לפרסום בעיתונות, כבר תוקן החוק שוב, ונמחקה ההגבלה בנוגע להיותה של מודעה מודפסת בלא יותר משני צבעים[52]. תיקון זה נעשה כבדרך אגב, במסגרת חוק אחר בנושא נפרד, וללא כל זכר לדיון בנימוקים לו, לפחות במסגרת המקורות הפתוחים בפניי באשר להיסטוריה החקיקתית שלו. ניתן להניח, כי כאשר נתקבלו ההוראות במקור, היה הפרסום בלמעלה משני צבעים אמצעי יקר יותר, ולכן הוגבל, וככל שזה הפך לנחלת הכלל – תוקן החוק ונפתחה האפשרות לתעמולה רבת צבעים בעיתונות.

תיקון חוק דרכי התעמולה הועבר כאמור ללא דיון של המחוקק, כתיקון טכני לכאורה, ואין כך הדבר. הכנסת בחרה לקבוע, כי אמצעי מסוים הנו יקר מדי מכדי לאפשר בו תעמולה, ולאחר מכן – עם שינויי הטכנולוגיה – הזיזה את הרף מעלה, או שמא הפרסום הצבעוני ירד אל מתחת לרף, ולכן נדרש תיקון זה של החוק. זוהי דוגמה נוספת למרדף של המחוקק אחרי הטכנולוגיה, כאשר אמות המידה נקבעות מבלי לבחון את האינטרסים של המעורבים בדבר ומבלי לערוך בכך דיון.

להמחשת הקשיים בהוראות שנותרו בחוק אציין, כי אין בתיקון החוק הראשון בנוגע לעיתונים, ולא בתיקון העוקב לו, כל הסבר מדוע לא תוכל מפלגה אחת לבחור, למשל, לרכז את כל תקציב תעמולת הבחירות שלה בסדרת מודעות ענק בעיתון יחיד ביום אחד, אם תבחר לעשות כן, בעוד מפלגה שנייה תבחר לפרסם מדי יום מודעה קטנה בכל אחד מן העיתונים, כאשר שתיהן אינן חורגות מאותה תקרת הוצאות. לא יהיה בכך כל בזבוז ועקרון השוויון לא יופר.

3.4.5 תיקון תש"ן: הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו

סעיף 130 לחוק הרשות השנייה[53], שהתקבל במסגרת החוק האמור בשנת תש"ן, מחיל את הסעיפים בחוק דרכי התעמולה העוסקים בשידורי טלוויזיה ורדיו[54], בשינויים המחויבים, גם על שידורים לפי חוק הרשות השנייה. על פי התיקון, מנהל הרשות השנייה יראה כאילו היה המנהל של רשות השידור, ואת הרשות השניה ובעלי הזיכיונות יראו כאילו היו רשות השידור.

מדובר בחוק ארוך מאוד, בעל השלכות מרחיקות לכת על מפת אמצעי התקשורת בישראל, והסעיף לענייננו נבלע, מן הסתם, בין יתר הסעיפים הרבים ועיקרי החוק. וכך בפשטות, אל מול קיומו של ערוץ שידורים חדש ברדיו ובטלוויזיה, המחוקק מיהר להחיל עליו את ההסדר באשר לערוץ הראשון, וזאת למרות העובדה שאין מדובר עוד בערוץ ציבורי, אלא בערוץ מסחרי לכל דבר. הוועדה המיוחדת שהוקמה בכנסת לצורך גיבוש חוק הרשות השניה לטלוויזיה ורדיו דחתה הצעה לקצץ את מכסת תעמולת הבחירות בערוץ הטלוויזיה השני למחצית מהמכסה הקבועה בחוק דרכי תעמולה לגבי הערוץ הראשון[55], והעדיפה להחיל הסדר זהה בין שני הערוצים[56].

כך, לימים, עם עלייתו לאוויר של ערוץ מסחרי נוסף, הלא הוא ערוץ 10, אשר גם עליו חלות ההוראות של הרשות השנייה, שידורי תעמולת הבחירות נערכים בו במתכונת זהה לשני הערוצים הקודמים לו. על פי היגיון זה, גם כל ערוץ מסחרי נוסף שהקמתו תותר יהיה כפוף להסדר שידורי התעמולה, וזאת מבלי לבחון מחדש את ההבדלים הניכרים במפת אמצעי התקשורת מאז הימים שבהם הוחל הסדר השידורים לראשונה ועד היום. אם בראשית הדרך עמד הערוץ הראשון כאמצעי תקשורת אלקטרוני המוני יחיד במינו וצר בהיקפו, הנשען כולו על תשתית וכספים ציבוריים ונתון למעשה לשליטת גורמים שלטוניים, הרי שכיום המצב שונה. אולם, השלכות השינוי ומשמעויותיו מבחינת חופש הביטוי לא עמדו בפני המחוקק בבואו לתקן את חוק דרכי התעמולה.

3.4.6 תיקונים תשנ"ו, תשנ"ח: רדיו אזורי

חריג ראשון לדוגמטיות שדבקה בפעולת המחוקק בבואו לתקן את חוק דרכי התעמולה נמצא ביחס לשידורי תעמולת הבחירות ברדיו האזורי, אשר שידוריו הותרו מכוח חוק הרשות השניה לטלוויזיה ורדיו הנזכר לעיל. יתכן שמדובר כאן בנקודת מפנה בתהליך התפתחות חוק דרכי תעמולה. חריג זה בא לידי ביטוי בכך שנקבע בתחילה, כי אין הצדקה לחייב את בעלי הזיכיונות לשידורי רדיו אזוריים לשדר תעמולת בחירות, ולפיכך בוטלה החלת הסדר שידורי התעמולה ביתר אמצעי השידור האלקטרוניים על הרדיו האזורי[57]. ההצדקה לחריגה זו נבעה כנראה מקשיים כלכליים של תחנות שידורי הרדיו האזורי בעת הקמתן, כפי שהוצג הנושא בפני הכנסת על ידי יו"ר הועדה לחוק הרשות השניה לטלוויזיה ורדיו[58]:

"הרדיו האזורי נמצא בתחילת דרכו, והוא איננו במה מתאימה לשידורי תעמולה. על כך היה קונסנסוס בוועדה. המטרה היא לשחרר את הרדיו האזורי מהצורך לשדר תעמולת בחירות של המפלגות."

כלומר, הרדיו האזורי שוחרר מן החובה לשדר שידורי תעמולת בחירות ללא תמורה. ואולם, כשנתיים וחצי לאחר מכן, ככל הנראה לאחר ששידורי הרדיו האזורי התבססו, תוקן שוב חוק דרכי התעמולה, הפעם כדי להתיר את שידורי התעמולה בהם[59], אך במקום להשיב את המצב לאחור ולהכפיף את הרדיו האזורי לאותם הכללים החלים על יתר השידורים, חרג הפעם המחוקק ממנהגו. דברי ההסבר להצעת החוק בנושא בולטים באורכם ביחס ליתר תיקוני החוק שנסקרו כאן וממחישים היטב, כיצד בזו הפעם בחר המחוקק לקבוע בחוק נורמות כלליות ועקרונות[60]:

"העקרונות שביסוד הצעת חוק זו הם:

(א) קביעת הוראות שנועדו להבטיח שוויון הזדמנויות בהתמודדות בין רשימות: – תיאסר הפליה בכל דרך שהיא בין רשימות מועמדים, לרבות במחיר ובהקצאת זמן. – תעמולת בחירות תיערך על ידי רשימת מועמדים בלבד. – יקבע לוח תעריפים אחיד לאזור זכיון  – ייקבע מנגנון המיועד להבטיח חלוקת זמן שוויונית בין הרשימות  – ייקבעו הוראות למניעת השתלטות של רשימה אחת

(ב) קביעת הוראות שמטרתן להבטיח פיקוח על קיום מגבלות החוק:  – דינו של בעל הזכיון לגבי אחריותו לתעמולה המשודרת על ידו, תהיה כמו אחריותו של בעל עיתון לגבי תוכנן של מודעות תעמולה. – נותרה סמכותו של יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית להוציא צווי מניעה – נקבעה חובת דיווח המוטלת על בעל הזכיון למבקר המדינה – הרשות השניה לטלויזיה ולרדיו תוסמך לקבוע כללים לביצוע הוראות החוק המוצע"

ואכן, סעיף 16ד לחוק שידורי תעמולה, אשר נוסף לחוק על מנת להסדיר את שידורי התעמולה ברדיו האזורי בבחירות למועצות מקומיות, קובע הסדר מסוג חדש, אשר לא נודע קודם לכן בין סעיפי החוק. אף כי מדובר רק בשידורי תעמולה במסגרת בחירות מוניציפאליות, עדיין ניתן ללמוד מן ההסדר שאומץ, בהיותו הסדר עקרוני ולא פרטני. בשלושה סעיפי משנה קובע סעיף 16ד לחוק, כי בעל זיכיון לשידורי רדיו אזורי רשאי לכלול בשידוריו, במסגרת הזמן המוקצה לפרסומות, תעמולת בחירות של רשימת מועמדים בתקופת שלושים הימים שלפני בחירות לרשות מקומית המצויה באזור זיכיונו, רשאי לגבות תשלום בעד שידורים אלה, אך מנוע מלהפלות בין הרשימות בכל דרך שהיא, לרבות במחיר, בזמני השידור ובשיבוץ תשדירים[61]. יתר סעיפי המשנה מוסיפים לאחר מכן הגבלות על משך שידורי התעמולה ביחס לשידורי פרסומת אחרים ומניחים את היסוד להפעלת מנגנון אכיפה ופיקוח, שמטרתו להבטיח את קיום ההסדר ללא כל אפליה.

גם המחוקק היה ער לראשוניות הסדר זה ויו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט אף הציג בכנסת את התיקון לחוק כניסיון שעשוי ללמד על התיקונים העתידים לבוא[62]:

"אני רוצה להדגיש, לפנינו ניסיון ראשון לתעמולה בתשלום, אבל, בהדגשה יתירה, ללא תוספות של כסף למתמודד על-פי החוקים. הוא רק יכול לשקול כחפצו האם להעביר את זה לרדיו או לעיתונות, ואני מקווה מאוד שהניסיון הזה יצליח, ואם הוא יצליח, נוכל במידת הצורך גם להרחיב אותו בהמשך."

הסדר זה הנו מעין יציר כלאיים באמצע הדרך בין השידורים המאולצים בערוצי הטלוויזיה (והרדיו הציבורי) לבין הפרסום המותר במגבלות בעיתונות המודפסת. מחד גיסא, הותרו כאן שידורי תעמולה בתשלום, ומאידך גיסא הוטל פיקוח צמוד והובטח קיומו של עקרון השוויון הפורמאלי, ללא העדפה של רשימות גדולות או מיוצגות על פני המתמודדות מולן. כפי שנזכר לעיל ואף יוצג בהמשך הדיון[63], חריג זה עמד ככל הנראה ביסודו של הסדר נוסף בחוק – בנוגע לשלטי חוצות – ועל כן יתכן שמדובר כאן בנקודת מפנה במהלך התפתחותו של חוק דרכי תעמולה.

כדי ליישם את הוראות חוק דרכי תעמולה בנושא שידורי התעמולה ברדיו האזורי ובכלל זה האיסור על הפליה, קבעה הרשות השניה לטלוויזיה ורדיו כללים מכוח החוק, כאשר סדרה אחת של כללים מסדירה עקרונות נורמטיביים של איסור אפליה והגבלות תוכניות[64], בעוד סדרה שנייה של כללים מכתיבה את אופן ניהול המנגנון השוויוני לחלוקת שעות השידור[65]. זוהי דוגמה מעניינת לאימוץ הוראות כלליות בחקיקה הראשית, שמכוחן נקבעים כללים משלימים היורדים לפרטי העניין ונתונים לשינוי באופן קל יותר במקרה צורך. עם זאת, חשוב לציין, כי ההצדקה להטלת המגבלות על היקף שידורי התעמולה ברדיו האזורי נמצאה בהיותו של הרדיו האזורי חלק מפעילותן של "רשויות ציבוריות מוכרות" בהן זמן השידור הוא "זמן קצוב"[66], וכך גם הסדרת מנגנון הפיקוח הצמוד עליהם התאפשר מעצם קיומה של הרשות השניה וכוחה בנוגע לרדיו האזורי. הצדקה מעין זו לא נמצאה כאשר אומץ מודל דומה בנוגע לשלטי חוצות, כמוצג להלן.

3.4.7 תיקון תשס"א: שלטי חוצות

בשנת תשס"א התקבל תיקון לחוק דרכי תעמולה הקובע הסדר בנוגע לתעמולת בחירות על גבי שלטי חוצות[67]. בעיקרו, צועד תיקון זה בדרך החדשה שהתווה התיקון המובא לעיל בנוגע לשידורי הרדיו האזורי, בקובעו בסעיף 10ב לחוק כי תעמולת בחירות על גבי שלטי חוצות תהיה מותרת תמורת תשלום של המפלגות, וזאת תוך הטלת מגבלה על היקף הפרסום ביחס לכלל השילוט הקיים ופיקוח על הבטחת השוויון בין המפלגות ללא הבחנה ביניהן.

בשונה מתיקונים קודמים, כפי שראינו עד כה, לא קימץ המחוקק בזו הפעם בדברי ההסבר להצעת בחוק, ובכך התיר הצצה אל שיקוליו ולצדה כמובן ביקורת. לצד הרצון להבטיח את השוויון בין המפלגות (ושוב, בדומה לרדיו האזורי, גם כאן מדובר בשוויון פורמאלי ללא העדפה למפלגות גדולות ומכהנות) והשאיפה לשמור על חזות פני העיר מפני שילוט פרוע ומלכלך, מבארת הצעת החוק את הנימוק המרכזי לאימוץ ההסדר[68]:

"חוק הבחירות [(דרכי תעמולה)], התשי"ט – 1959 (להלן – החוק), קובע הגבלות על תעמולת בחירות, ובין השאר הגבלות על שימוש באורות (סעיף 6 לחוק) ובכלי רכב (סעיף 9 לחוק) וכן הגבלה על תעמולת בחירות באמצעות מודעות (סעיפים 10 ו- 10א לחוק)

הגבלות אלה הביאו לכך שלא ניתן לעשות שימוש במסגרת תעמולת הבחירות בפרסום על גבי שלטי חוצות המהווים כיום כלי פרסום לגיטימי ונפוץ."

כלומר, הנימוק המהותי לתיקון החוק הנו היות שלטי החוצות כלי פרסום לגיטימי ונפוץ, היינו – שינוי טכנולוגי בהיצע אמצעי הפרסום. יש לתת את הדעת לכך, כי האיסור על השימוש בשלטי החוצות נלמד מן הסעיפים המפורטים במובאה לעיל, אשר כלל לא כיוונו לאסור פרסום על שלטי חוצות, אלא נועדו לצרכים אחרים עוד בטרם קיומו של אמצעי פרסום זה. כך, המחוקק מבקש לעקוף איסור שלא התכוון אליו מלכתחילה, וזאת באמצעות הסדר ספציפי המתיר ביטוי פוליטי תחת מגבלות. לעניות דעתי, מוטב היה להסיר את המגבלות האנכרוניסטיות שאין בהן עוד צורך, לצאת מנקודת הנחה כי השימוש בשילוט חוצות הנו מותר כנגזרת של חופש הביטוי ובהיעדר הגבלה לגיטימית עליו, ובמידת הצורך – להסתפק בקביעת הוראות המבטיחות שוויון בין המפלגות.

בנוסף לאמור לעיל, התיקון אף קובע כי בתקופת בחירות תהיה תעמולת בחירות על שלטי חוצות מטעם מתמודד בבחירות בלבד[69], והמשך דברי ההסבר בהצעת החוק מבארים:

"הגבלה זו נדרשת מכיוון ששלטי חוצות הם משאב מוגבל ובשל הצורך להבטיח שוויון הזדמנויות בין המועמדים…".

המשמעות המעשית של הגבלת פרסום התעמולה לרשותם של מתמודדים בלבד הינה הטלת איסור גורף על חופש הביטוי של כלל האוכלוסייה. הנימוק להגבלה גורפת שכזו על זכות היסוד של חופש הביטוי מתמצה בהנחה כי שלטי החוצות הנם משאב מוגבל. בהקשר זה נשאלת השאלה, האם שלטי החוצות הנם אכן משאב מוגבל בהשוואה, למשל, לעיתונות הפרטית. אך גם בהנחה כי יוכח כי שלטי החוצות הנם משאב מוגבל בהיקפו באופן המחייב התערבות המחוקק, האם יש בכך הצדקה להטלת הגבלה גורפת על חופש הביטוי של כלל האוכלוסייה, או שמא יש לבחור את האפשרות בעלת הפגיעה הקלה ביותר בחופש הביטוי. לשם המחשה, היות שהמחוקק ממילא בחר לפרט מידות ואחוזים בקשר להיקף שלטי החוצות בחקיקה הראשית שלו, ניתן היה אך להבטיח כי אחוז מסוים מן השילוט יוקצה לרשותן של מפלגות שתבחרנה לשלם עבור פרסום שכזה, וכך ליישם את תכלית החוק מבלי לפגוע בחירות של כלל הציבור.

אבקש להתעכב עוד על הגדרתו של "מיתקן פרסום חוצות" עליו חל ההסדר האמור[70]:

"מיתקן המשמש להצגת מסרים פרסומיים מתחלפים בחוצות, המותקן ומופעל על ידי משווק פרסום, בהסכמת הרשות המקומית אשר בתחומה הוא מותקן, וכן שילוט על גבי אוטובוס להצגת מסרים כאמור".

לכאורה, אימץ כאן המחוקק הגדרה רחבה, אשר אף אל מול שינויי הטכנולוגיה, תוסיף ותחול על מתקני פרסום חוצות חדשניים, כדוגמת הקרנת פרסומות על גבי קירות בניינים, הצבת מסכי טלוויזיה ענקיים כשלטי חוצות וכיוצא באלה[71]. ואולם, מה בין אמצעי פרסום זה לבין הפרסום תמורת תשלום באמצעים אחרים, כדוגמת העיתונות הפרטית, הרדיו האזורי או אתרי אינטרנט שונים? אם המחוקק מבקש להבטיח מחד גיסא את עקרון השוויון ומאידך גיסא למנוע השתלטות על אמצעי פרסום, אותם הכללים והמגבלות העקרוניים המוחלים על שלטי החוצות יכולים היו לחול על כלל אמצעי הפרסום המסחרי ללא הבדל. אין זאת אלא שהמחוקק מוסיף ונוקט בגישה הפרטנית, הקובעת הסדר נפרד באשר לכל אמצעי תקשורת או פרסום. על אף ההגדרה הרחבה כאן, ניתן היה לחסוך אותה לחלוטין, ולהחיל את עקרון השוויון והפיקוח על כלל אמצעי הפרסום מבלי להידרש לאבחנות טכנולוגיות ביניהם.

3.4.8 תיקון תשס"א: הגבלות תוכניות

בתיקון מוקדם יותר בשנת תשנ"ו, במסגרת החלת חוק דרכי תעמולה גם על בחירות לראשות הממשלה בעקבות שינוי שיטת הבחירות באותה עת, הוחלט כי החל מהבחירות לכנסת ה- 15 יבוטל האיסור על פרסום, הקרנה והשמעה של אישים פוליטיים ב- 30 הימים שקדמו לבחירות[72]. הגבלה זו נקבעה בעבר, ככל הנראה על רקע החשש מהשליטה שהייתה לממשלה באמצעי התקשורת האלקטרוניים, והיא הוסרה לאור הגברת האמון באמצעי התקשורת וכנראה גם לאור הקושי ביישומה. זוהי דוגמה לתיקון המסיר הגבלות תוכניות אשר הצורך בהן עבר מן העולם עם התפתחות מפת התקשורת בישראל, לעומת זאת בשנת תשס"א דווקא נוספו לחוק הגבלות תוכניות רבות.

בשנת תשס"א נערך מעין ניקיון של חוק דרכי תעמולה, כאשר הוסרו ממנו מספר הגבלות והוספו בו הגבלות תוכניות חדשות על רקע הניסיון המצטבר[73]. בהזדמנות זו, הוסרו מן החוק הוראות אשר בעבר נטענו נגדן טענות של אפליה בין המפלגות וכן הוראות אשר עבר זמנן.

לדוגמה, בשנת 1974 בעת דיון בכנסת בקריאה ראשונה בנושא תיקון החוק אשר אסר על שימוש בכלי רכב והגביל את השימוש בשלטים במסגרת תעמולת בחירות[74], טען ח"כ שמואל תמיר (המרכז החופשי) כי התיקון הנו דרך של המפלגות הגדולות לחנוק את הקטנות[75]. לדבריו, אחרי שנתן המחוקק העדפה למפלגות הגדולות בשידורי התעמולה בטלוויזיה, שהיא הדרך העיקרית לתעמולה, פסל אז המחוקק אפשרות פרסום זולה על כלי רכב, אך התיר פרסום על דלתות המועדונים המפלגתיים, אשר למפלגות הגדולות יש רבים מהם. ח"כ תמיר טען אז, כי המפלגות הגדולות עשו יד אחת כדי לנתב את כל התעמולה לנתיב טלוויזיוני אחד, שבו תינתן שליטה מלאה למפלגות הגדולות, וכך "הודממו" אמצעי תעמולה חדשים כדי להשקיט כוחות חדשים.

והנה, בתיקון דנן של שנת תשס"א, בוטל האיסור על שימוש בכלי רכב לצורכי תעמולת בחירות והותר השימוש בשילוט בחצרות פרטיים לא רק על משרדיהן של מפלגות אלא אף על דירות מגורים, ככל שהדבר אינו עומד בניגוד לחוק הדרכים (שילוט), תשכ"ו – 1966. כלומר, אותן הגבלות שנתפסו בעבר כעוולות כלפי המפלגות הקטנות הוסרו מן החוק[76].

בדומה לכך, במסגרת תיקון תשס"א בוטל גם סעיף 6 לחוק דרכי התעמולה המקורי, אשר שרד לאורך השנים ואשר אסר על תעמולת בחירות באמצעות אורות או באמצעות שלטים מוארים. איסור זה, אשר נולד בשעה שהשימוש בתאורה היה ככל הנראה דבר מותרות יקר ערך, נותר אנכרוניסטי בתנאי המשק דהיום, או כדברי הצעת החוק הוא "אינו מתאים עוד היום"[77], ואף עשוי היה להטיל דופי בתעמולת הבחירות באינטרנט ובאמצעים אלקטרוניים אחרים, אשר כל כולם מעשה מרכבה של אורות.

לצד אותן הסרות של הוראות מן החוק, נוספו לחוק הגבלות תוכניות חדשות, וזאת על בסיס הניסיון שנצבר במערכות בחירות קודמות. תוספות אלה סוכמו יפה בעת הצגת החוק בכנסת על ידי ח"כ אמנון רובינשטיין, יו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט[78]:

"זו הצעה של חברת הכנסת יהודית נאות, ויש לה גם הצעות נאות מאוד לתיקון דרכי התעמולה. אני אעבור עליהן בקצרה. האחת, איסור השימוש בנפגעים בפעולות איבה; השנייה, איסור השימוש בצה"ל, שלפיו מפלגה מסוימת מייחסת את צבא-הגנה לישראל לעצמה; איסור השימוש בילדים בתנאים מסוימים – סעיף 2ג המוצע; חיוב לפרסם את שם נותן המודעה, גם במודעות בחוצות וגם במודעות בעיתון; התרת הנוהג הקיים של סטיקרים ושל מודעות על בתים ועל משרדים."

והנה, רעיונות יפים אלה אינם בהכרח חדשניים. כבר בעת הסדרת שידורי התעמולה בטלוויזיה בשנת 1969, לדוגמה, העלה ח"כ אורי אבנרי חשש בנוגע לשימוש בצה"ל בשידורי התעמולה והזהיר כי אלה לא יהיו ענייניים, אלא לאחר שיציגו מספר מועמדים אטרקטיביים ינוצלו השידורים "להציג סרטי מיקי-מאוז או סרטים על צה"ל, על ההתיישבות ושאר דברים יפים"[79]. ובאשר לחובת פרסום שם נותן המודעה, כבר בעת הדיון בקריאה ראשונה על חוק דרכי תעמולה המקורי בשנת 1959, בו נקבעה הוראה לפיה מודעה מודפסת תישא את שמו ומענו של המדפיס ושל האחראי להזמנתה[80], עמד ח"כ עזרא איכילוב (הציונים הכלליים), שהיה מבין שלושת מגישי הצעות החוק הפרטיות הראשונות בנושא, על חשיבותו של נושא הזיהוי[81]:

"אחד הסעיפים החשובים בהצעת החוק הוא ביטול האנונימיות. הצעת החוק מחייבת לחתום בשם על כל פרסום … מי שירצה לבדר או לכתוב נגד מישהו, יצטרך לזהות את עצמו. יש בזה הישג חינוכי ומוסרי רב. לא רק שזה ימנע השמצות וכו', אלא שזה יעמיד את הדוברים כאחראים למה שהם אומרים."

השוואה היסטורית זו על פני ציר הזמן של התפתחות חוק דרכי התעמולה באה ללמד, כי האינטרסים הטמונים בבסיסן של הגבלות תוכניות אלה ואשר נמצאו מספיקים כדי להוות משקל נגד על כף המאזניים אל מול חופש הביטוי הפוליטי, אינם חדשים כלל ועיקר. ככל שהדבר נוגע לשימוש בצה"ל, בילדים או בנפגעי פעולות איבה, הרי שתיקון החוק מבטא, לכל היותר, שינוי בנקודת האיזון, שנולד על רקע שימוש הולך וגובר בתכנים אלה. דומה, כי שיקולי מוסר או אתיקה, אשר גרמו למפלגות להגביל את עצמן בעבר, התרופפו עם השנים והמחוקק בחר להתערב.

לענייננו, באשר ליישומה של הגישה הפרטנית בעת תיקון החוק, מתברר כי לפחות בכל הנוגע להגבלות תוכניות, חל שינוי מה בגישת המחוקק. ההגבלות החדשות הנזכרות לעיל אינן מתייחסות עוד באופן פרטני לאמצעי שידור או פרסום ספציפי, אלא נקבעו בראש החוק, בניסוח רחב ובאופן ניטרלי מבחינה טכנולוגית. הווה אומר, על פי נוסח החוק, השימוש בכוחות הביטחון, בנפגעי פעולות איבה ולהבדיל – בילדים, במסגרת תעמולת בחירות, הנו אסור על פי תנאי החוק, וזאת בין אם מדובר בשידורי תעמולה בטלוויזיה או ברדיו, בין אם מדובר במודעה בעיתון או בשילוט חוצות, ובין אם מדובר בתעמולת בחירות באמצעות האינטרנט או כל אמצעי תקשורת מתקדם אחר, אף אם זה אינו ידוע עדיין.

ואולם, אין בניסוח רצוי זה בכדי ללמד על שינוי מגמה מודע באופן החקיקה. ההגבלות התוכניות האמורות נוספו לחוק מבלי שיהיה סעיף קודם להתייחס אליו, ודומה כי אך בשל כך זכו למעמד עצמאי במסגרת החוק. כך ניתן גם להסביר את מעמדן הניטרלי מבחינה טכנולוגית. בשונה מכך, החובה המהותית יותר, הדורשת את זיהויו של מפרסם על גבי תעמולת בחירות, נקבעה כבר בעת הולדת החוק כאמור לעיל. מטעם זה, גם לאחר תיקונה, נותרה הוראה זו מסויגת בדרכה של הגישה הפרטנית, כמפורט להלן.

בעת ניסוח החוק המקורי, כמובא לעיל, נקבע איסור האנונימיות בנוגע למודעות מודפסות המוצגות ברבים, ככל הנראה בהיעדר אמצעי פרסום אחרים בכתב במסגרת החוק. עתה, בתיקון תשס"א, כאשר הוכר הצורך להרחיב את ההוראה ולהבהיר כי חובת הזיהוי חלה על כל גורם מפרסם, היא נותרה בתוככי אותו הסעיף, וכך נותרה מוגבלת למודעות מודפסות המוצגות ברבים ובעיתונים. עם כל הכבוד, לא מצאתי מהו אותו הבדל בין אמצעי התעמולה השונים, אשר הביא את המחוקק להחיל חובה זו על מודעות מסוג אחד ולא על מודעות מסוג אחר[82]. מוטב היה, כך לדעתי, להחיל גם הגבלה תוכנית זו באופן ניטרלי מבחינה טכנולוגית על תעמולת בחירות באשר היא, לרבות באמצעי תעמולה שלא היו ידועים אז למחוקק. באופן כזה, הייתה הוראה זו חלה כיום גם על תעמולת בחירות באינטרנט או בכל אמצעי מתקדם אחר, בכפוף לכך שאם נמצא נימוק טוב לפטור אמצעי מסוים מאותה הוראה, ניתן לקבוע חריג נקודתי ביחס אליו.

3.4.9 תיקון תשס"ג: סקר בחירות

התיקון האחרון עד כה לחוק דרכי התעמולה התקבל לאחרונה[83] בעקבות החלטה של יו"ר ועדת בחירות המרכזית[84], השופט מישאל חשין, אשר תידון בעצמה בהמשך[85]. ההנחה העומדת ביסודו של תיקון זה הינה "מדבר סקר תרחק"[86], היינו – הסיכון הכרוך בשימוש מניפולטיבי בנתונים של סקרי בחירות.

החוק המתוקן מטיל, בין היתר, חובת גילוי מידע נלווה לסקרי בחירות, כדוגמת שמות מזמין הסקר ועורכו, מדגם האוכלוסייה, מרווח הטעות ועצם השימוש או אי-השימוש בשיטות סטטיסטיות מוכרות. פרסום המידע הנלווה נועד לאפשר לציבור לעמוד על איכות הסקר והאובייקטיביות של עורכו ו"לשקול את אמינותם של הסקרים ולבחנם בצורה מושכלת"[87]. בנוסף, קובע תיקון החוק איסור על פרסום סקרי בחירות במשך יממה לפני יום הבחירות ועד לסגירת הקלפיות.

לענייננו, באשר ליחסו של תיקון החוק לאמצעי השידור השונים, מעניין להתעכב על היקף תחולתה של חובת פרסום המידע הנלווה לסקרי בחירות. ההגדרות שנקבעו בחוק הן כדלקמן[88]:

""משדר לציבור" – משדר בכלי התקשורת האלקטרוניים;

"מפרסם בכתב לציבור" – לרבות בעיתון או באינטרנט;".

כפי שיוצג בהמשך[89], בהחלטת יו"ר ועדת הבחירות שהובילה לתיקון החוק, הייתה ההתייחסות לסקרי הבחירות מרחיבה דווקא, ולא פרטנית, כך שהגבילה פרסום סקר בחירות ביום הבחירות בכל דרך, מבלי לסייג את ההגבלה לאמצעי שידור מסוים. בהתאם לכך, גם תיקון החוק בנושא שם דגש על עצם פעולת העברת המידע הטמון בסקרי בחירות לציבור ולא על האופן בו מתבצעת העברת המידע. לפיכך, נראה כי תיקון החוק שחל על אמצעי השידור המוכרים כיום, כדוגמת הטלוויזיה, האינטרנט ומסכי השידור בחוצות, יוכל לחול ללא קושי גם על אמצעי שידור מתקדמים ועתידיים, כדוגמת טלוויזיה אינטראקטיבית, סרטוני וידיאו המשודרים לטלפונים סלולריים או כל אמצעי אחר.

למעשה, ביחד עם חלק מן ההגבלות התוכניות שנוספו לחוק בתיקון תשס"א, מסמן התיקון בנוגע לסקרי הבחירות, שכולל אף הוא בגדר הגבלה תוכנית, מגמה הפוכה לגישה הפרטנית. במקרים אלה המחוקק אימץ אל תוך חוק דרכי תעמולה הוראות החוצות גבולות טכנולוגיים והנן בשל כך עמידות יותר בתנאים של טכנולוגיה משתנה.

3.5 סיכום הניתוח האנכי

בפרק זה הוצג ניתוח אנכי לאורך ציר הזמן של חוק דרכי התעמולה במהלך שלבי התפתחותו. ראשית ראינו, כי נוסח החוק במתכונתו המקורית נועד להשיג את תמיכת רוב המפלגות, וככזה הוא נוּסח כחוק של פשרה. כתוצאה מכך, בשונה מן הדינים הזרים שנלמדו לצורך השוואה, אימץ המחוקק הישראלי מתודה פרטנית, המטילה מגבלות ספציפיות על השימוש באמצעים טכניים שונים. העדפת המתודה הפרטנית על פני המתודה הכללית היא זו שחייבה את המחוקק לשוב ולתקן את חוק דרכי התעמולה פעם אחר פעם במשך שנים רבות, כל אימת שאמצעי חדש חדר לזירת התקשורת הפוליטית ופרץ דרך חדשה לתקשורת בין מועמדים לבוחריהם ולהפצת תעמולת בחירות. ואולם, כך ראינו באמצעות ניתוח של ההיסטוריה החקיקתית של החוק, גם בעת תיקון החוק מפעם לפעם יושמה מחדש, על פי רוב, אותה מתודה פרטנית.

אכן, ניתן לזהות בתוך מהלך הניסוח והתיקון של חוק דרכי התעמולה רציונלים ברורים. ואולם, רציונלים אלה נמצאים רק בין השורות, בעוד החוק עצמו עמוס בניסוחים ספציפיים מאוד מבחינה טכנית וטכנולוגית, ואינו מעמיד לרשות הערכאות השיפוטיות כלים נוחים לצורך החלת החוק על האינטרנט או על נסיבות של טכנולוגיה משתנה.

לקראת סופו של תהליך הניתוח האנכי, אותרה חריגה מיישומה המתמשך של המתודה הפרטנית. התיקון בנוגע לסקרי הבחירות, בצירוף עם חלק מן ההגבלות התוכניות שנוספו לחוק קודם לכן, מסמן ראשיתה של מגמה הפוכה לגישה הפרטנית, על דרך אימוץ הוראות החוצות גבולות טכנולוגיים והנן בשל כך עמידות יותר בפני תנאים של טכנולוגיה משתנה. גישה זו הינה הגישה הרצויה, וכפי שיוצג בפרק הבא, היא מיושמת גם בענפים אחרים של המשפט הישראלי וגם בשיטת המשפט הנוהגת בבריטניה.

זהו פרק מתוך "תעמולת בחירות באינטרנט ובתנאים של טכנולוגיה משתנה", עבודת גמר לתואר מוסמך במשפטים מאת תומר טרבס בהנחיית פרופ' דפנה ברק-ארז (2003). להבנת ההקשר ולקישורים ליתר הפרקים, אנא פנו לעמוד המבוא כאן: תעמולת בחירות באינטרנט.


[1] ד"כ 27 (תשי"ט) 2252.

[2] ד"כ 27 (תשי"ט) 2262.

[3] ד"כ 27 (תשי"ט) 2272.

[4] הצעת החוק פורסמה בה"ח 400 (תשי"ט) 419.

[5] החוק במתכונתו הסופית פורסם בס"ח 284 (תשי"ט) 138.

[6] ד"כ 27 (תשי"ט) 2421-2.

[7] ד"כ 27 (תשי"ט) 2252.

[8] ד"כ 27 (תשי"ט) 2260.

[9] ד"כ 27 (תשי"ט) 2252, בדבריו של ח"כ ורהפטיג.

[10] בסופו של דבר אומצו הגבלות כספיות בחוק מימון מפלגות, תשל"ג – 1973 (להלן: "חוק מימון מפלגות").

[11] ד"כ 27 (תשי"ט) 2253.

[12] ד"כ 27 (תשי"ט) 2257.

[13] החוק במתכונתו הסופית, בטרם כל תיקון, פורסם ביום 15.7.1959 בס"ח 284 (תשי"ט) 138.

[14] הצעת החוק פורסמה בה"ח 400 (תשי"ט) 419.

[15] ד"כ 27 (תשי"ט) 2253-2254; שם מוצגים גם יתר העקרונות המתוארים בהמשך הפרק.

[16] שם, שם.

[17] נימוק נוסף שניתן שם להגבלה זו הוא כי "אלה שבאים לבקר בקולנוע באים לראות את הסרט ולא להשתתף בתעמולת בחירות … יהיה זה ניצול לרעה של אמונם של המבקרים בקולנוע, הבאים לשם בידור, שילעיטו אותם בתעמולה שלא בטובתם".

[18] הגבלה זו הייתה קיימת עוד קודם בחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], תשכ"ט – 1969 (להלן: "חוק הבחירות לכנסת"; בסעיף 52, כנוסחו באותה עת).

[19] ד"כ 27 (תשי"ט) 2253.

[20] עניין אינטרנט מעריב, לעיל הערה 20, שם קבע השופט חשין, כי פרסום סקרים על גבי מסכי חוצות הנו בגדר תעמולת בחירות המפריעה למי שזו אינה פועלת למענו; עוד בעניין ההחלטה ראו להלן סעיפים 3.4.9 ו- 4.6.

[21] שם, בע' 178.

[22] שם, שם.

[23] ד"כ 27 (תשי"ט) 2253.

[24] ראו סעיף 122(2) לחוק הבחירות לכנסת.

[25] ד"כ 27 (תשי"ט) 2265.

[26] ד"כ 27 (תשי"ט) 2253-4.

[27] ואולי טוב שכך, שכן מדובר בהגבלה על חופש הביטוי הפוליטי, שיש לצמצמה למינימום ההכרחי בלבד ולא להגביל את חופש הביטוי שלא לצורך בכל ימות השנה.

[28] סעיף 12 לחוק דרכי התעמולה; כמו כן, קובע סעיף 10(3) לחוק דרכי התעמולה, כי המודעה המודפסת תישא את שמו ומענו של המדפיס והמזמין.

[29] ד"כ 27 (תשי"ט) 2254.

[30] כלל מעין זה באשר למשאבים מוגבלים יכול היה לסייע בנוגע לסוגייה – העתידית אז – של שמות המתחם באינטרנט, וראו בהקשר זה להלן סעיף 4.3.

[31] הגבלת הוצאות תעמולת הבחירות מופיעה בנפרד בחוק מימון מפלגות.

[32] בעת תכנון מבנה המחקר, הנחתי כי המתודה הפרטנית התגבשה לאורך השנים, בשל ההתמודדות מחדש בכל פעם עם אמצעי טכנולוגי חדש. אולם כפי שהוצג לעיל, מסתבר כי גישה זו ליוותה את החוק מתחילת דרכו.

[33] מטעם זה לא יופיעו בניתוח החוק תיקונים הנוגעים, בין היתר, להחמרת ענישה או לחסינות החוק מפני תקנות שעת חירום.

[34] ס"ח 346 (תשכ"א) 166.

[35] הצעת החוק פורסמה בה"ח 466 (תשכ"א) 227.

[36] ס"ח 567 (תשכ"ט) 199.

[37] ד"כ 55 (תשכ"ט) 3377.

[38] וראו בהקשר זה לעיל סעיף 3.3.7.

[39] הצעת החוק פורסמה בה"ח 839 (תשכ"ט) 266. במקור הוגשו הצעות חוק פרטיות של ח"כ אבנרי (2 הצעות) וח"כ רפאל, ואלה מוזגו להצעה אחת.

[40] ד"כ 55 (תשכ"ט) 3378.

[41] שם, שם.

[42] יש לציין, כי סוגיית העדפת המפלגות המכהנות הגדולות יושבה בנימוק של שמירה על שוויון מהותי, אולם הדיון בה חורג ממסגרת מחקר זה.

[43] חוק הבחירות (דרכי תעמולה) (תיקון מס' 4), תשל"ג – 1974, ס"ח 711 (תשל"ג) 245.

[44] ד"כ 68 (תשל"ג) 4122.

[45] ה"ח 1083 (תשל"ג) 436.

[46] ראו להלן סעיפים 3.4.7 ו- 3.4.8.

[47] סעיף 3 לחוק מימון מפלגות (תיקון מס' 8), תשמ"ט – 1989, ס"ח 1266 (תשמ"ט) 6.

[48] ראו הדיון בקריאה ראשונה, ד"כ 112(2) (תשמ"ט) 783 ו- 805.

[49] ה"ח 1914 (תשמ"ט) 13.

[50] ד"כ 112(2) (תשמ"ט) 919.

[51] יש לסייג את דבריו של ח"כ לוי, אשר נראה כי נאמרו בעיקר כנגד ההבחנה בין מפלגות גדולות לקטנות במסגרת תעמולת הבחירות בטלוויזיה וברדיו, אולם התוצאה מהשינוי המוצע הנו גמישות רבה יותר למפלגות תוך התמקדות המחוקק במניעת בזבוז, וזאת בדרך של קביעת סף מקסימלי ולא באמצעות ירידה לפרטי פרטים.

[52] סעיף 34 לחוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות), תשנ"ג – 1993, ס"ח 1429 (תשנ"ג) 156.

[53] חוק הרשות השנייה לטלויזיה ורדיו, תש"ן – 1990, ס"ח 1304 (תש"ן) 58, 85.

[54] סעיפים 15, 15א, 15ב, 16, 16א ו- 16ב לחוק דרכי התעמולה.

[55] זאת מוזכר כבדרך אגב בדברי ההסבר להצעת חוק הרשות השניה לטלויזיה ורדיו (תיקון מס' 8) (ביטול שידורי תעמולת בחירות ברדיו), תשנ"ו – 1996, ה"ח 2505 (תשנ"ו) 584.

[56] בניגוד לעמדת יו"ר הוועדה לחוק הרשות השניה לטלויזיה ורדיו, ח"כ אברהם פורז, נקבע כי: "התוצאה היא, שלגבי שידורי הערוץ השני בטלוויזיה המצב הוא כמו בשידורים בערוץ הראשון", ד"כ 155 (תשנ"ו) 5162.

[57] חוק הרשות השניה לטלויזיה ורדיו (תיקון מס' 8) (ביטול שידורי תעמולת בחירות ברדיו), תשנ"ו – 1996, ס"ח 1576 (תשנ"ו) 173.

[58] ד"כ 155 (תשנ"ו) 5162.

[59] חוק הבחירות (דרכי תעמולה) (תיקון מס' 16), תשנ"ח – 1998, ס"ח 1684 (תשנ"ח) 337.

[60] ה"ח 2739 (תשנ"ח) 475, 476 (ההדגשות מופיעות במקור).

[61] סעיפים 16ד(ב), 16ד(ג) ו- 16ד(ד) לחוק דרכי התעמולה.

[62] ד"כ 176 (תשנ"ח) 9979.

[63] ראו להלן סעיף 3.4.7.

[64] כללי הבחירות (דרכי תעמולה) (שידורי תעמולה ברדיו אזורי בבחירות לרשויות המקומיות), תשנ"ח – 1998, ק"ת 5926 (תשנ"ח) 1334.

[65] כללי הבחירות (דרכי תעמולה) (הגשת בקשות, הקצאת זמן ותעריפים לשידורי תעמולה ברדיו אזורי בבחירות לרשויות המקומיות), תשנ"ח – 1998, ק"ת 5926 (תשנ"ח) 1327.

[66] ד"כ 176 (תשנ"ח) 9979.

[67] חוק הבחירות (דרכי תעמולה) (תיקון מס' 17), תשס"א – 2000, ס"ח 1769 (תשס"א) 92. להרחבה בנושא חופש הביטוי ופרסום על גבי לוחות פרסום בעבר, ראו א' בנדור "חופש הביטוי מעל לוחות-המודעות" משפטים יז (תשמ"ז) 187.

[68] ה"ח 2927 (תשס"א) 50, 50-51 (ההדגשות שלי ואינן מופיעות במקור – ת' ט').

[69]  סעיף 10ב(ב)(1) לחוק דרכי התעמולה (ההדגשות שלי ואינן מופיעות במקור – ת' ט').

[70] סעיף 10ב(א) לחוק דרכי התעמולה.

[71] יש לציין, כי על אף הניסוח הרחב, ניתן היה להימנע מציון המונח "אוטובוסים", שכן זה מעורר את השאלה האם הסעיף חל על פרסום על גבי כלי רכב ציבוריים אחרים, כדוגמת מוניות, שהנו צורת פרסום הנמכרת אף היא במסגרת חבילות פרסום חוצות.

[72] חוק הבחירות (דרכי תעמולה) (תיקון מס' 13 והוראת שעה), תשנ"ו – 1996, ס"ח 1576 (תשנ"ו) 172.

[73] חוק הבחירות (דרכי תעמולה) (תיקון מס' 18), תשס"א – 2000, ס"ח 1769 (תשס"א) 94.

[74] חוק הבחירות (דרכי תעמולה) (תיקון מס' 4), תשל"ג – 1974, ס"ח 711 (תשל"ג) 245.

[75] ד"כ 68 (תשל"ג) 4122.

[76] יש לציין בהקשר זה, כי לכל מטבע יש שני צדדים, ותיקון החוק, הפותח אפשרויות פרסום נוספות, משחק לידיהן של המפלגות הגדולות דווקא, שלזכותן עומד תקציב גדול יותר לצורכי תעמולת בחירות.

[77] ה"ח 2955 (תשס"א) 358.

[78] ד"כ 201 (תשס"א) 2143.

[79] ד"כ 55 (תשכ"ט) 3378.

[80] סעיף 10(3) לנוסח המקורי של חוק דרכי התעמולה, ס"ח 284 (תשי"ט) 138.

[81] ד"כ 27 (תשי"ט) 2256.

[82] בעניין זה, לדוגמה, נראה כי בבריטניה חובת הזיהוי תחול באופן גורף ללא הבחנה בין אמצעי תעמולה שונים על רקע טכנולוגי, כמפורט להלן סעיף 4.9.4.2.

[83] חוק הבחירות (דרכי תעמולה) (תיקון מס' 22), תשס"ג – 2002, ס"ח 1869 (תשס"ג) 14.

[84] עניין אינטרנט מעריב, לעיל הערה 20.

[85] ראו להלן סעיף 4.8.

[86] מטבע הלשון הוותיק שטבע ד"ר יוסף בורג, שאותו בחר לאמץ מחדש יו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט, ח"כ מיכאל איתן, בעת הצגת החוק בפני הכנסת לקריאה שנייה ושלישית ביום 4.11.2002 (דברי הכנסת טרם נכרכו; ניתן לעיון באתר הכנסת: http://www.knesst.gov.il).

[87] מתוך דברי ההסבר בהצעת החוק, ה"ח 3131 (תשס"ב) 634.

[88] סעיף 2 לחוק המתקן (מס' 22), לעיל הערה 180, קובע את ההגדרות בסעיף 16ה(א) לחוק דרכי תעמולה.

[89] ראו להלן סעיף 4.8.

זהו פרק מתוך "תעמולת בחירות באינטרנט ובתנאים של טכנולוגיה משתנה", עבודת גמר לתואר מוסמך במשפטים מאת תומר טרבס בהנחיית פרופ' דפנה ברק-ארז (2003). להבנת ההקשר ולקישורים ליתר הפרקים, אנא פנו לעמוד המבוא כאן: תעמולת בחירות באינטרנט.

כתיבת תגובה